文 | 亚美游集团战略与集团经济研究中心 副主任黄渭、主任王绍凯

 

【引言】是“转功能”还是转“转模式”?随着中央政府加大对地方政府债务规模的控制力度,各地的投融资功能平台纷纷探索“转型”发展思路,那么,如何转型?是改变政府投融资平台的本质功能,还是转变投融资交易模式呢?

 

 


一、透过“地方政府+投融资平台”的土地财政运作模式,看平台公司本质

 

一般来说,典型的地方投融资平台,其存在的意义不是以盈利为目的,而是以“实现政府梦想”为目的,本质上看,它是政府功能的延伸,并非是纯碎意义上的公司。地方政府+投融资平台的协同运作模式图示如下:

 

 

从上图来看,所谓土地财政,就是政府把集体用地通过支付征地拆迁费用后,借助投融资平台公司实施基础设施建设,变更成为一张张高价值的建设用地土地证,再利用出售土地证回笼资金来偿还基础设施建设承担的负债。这个循环的关键是:卖地收入能否弥补政府负债?如果卖地收入不能够弥补,那么,所卖地面上的工商业税收能够弥补?在这个模式中,土地价值被凭空创造了,土地财政的本质似乎是货币创造,投融资平台公司扮演的角色似乎是二级央行,发行的货币就是一张张的土地证。

 

各地繁荣的地方土地财政模式,隐隐跳出了中央财政政策和货币政策这两大宏观经济调控手段的控制范围,因此,中央政府加大对地方土地财政的控制力度势在必行,而控制的核心就是地方负债规模,控制了地方负债规模,就控制了土地财政规模。逻辑如下:没有政府负债(或者隐性负债,如BT模式的基础设施建设) ,就无法进行基础设施建设/土地一级开发/公益设施建设(如,学校、公园、青少年活动中心等);没有基础设施建设/土地一级开发/公益设施建设,就没有高价的土地出让金收入。即,所谓没有投入,就没有回报。所以,控制了地方负债规模,就控制了地方政府的“货币创造”能力。

 

 

二、沿着资产找负债,根据负债要收益——探讨地方投融资平台的三种转型思路

 

作为“本质是政府、表面是企业”的地方投融资平台,其转型主要由以下三个方向。

 

1、保持政府投融资功能性平台属性,只需要在模式创新上想办法。比如说,要把政府隐性负债变成投融资平台的显性负债(即使是关注类负债),那么就要通过财政直接注入资本金、并入优良资产和转出不良资产来增加平台公司的信用评级,由平台公司以自己的资信来直接融资或者采取合作开发建设等方式来转变过去的地方负债模式。

 

2、一手保持政府投融资平台功能,一手积极布局经营性业务,为未来长期发展留下空间。比如说,在收益能够覆盖负债本息的前提下,或者利用富裕的融资能力,借助国企优势,与地方发展方向紧密结合,积极布局能源、旅游、交通、矿业、文化教育等资源驱动型经营性产业。

 

3、清理资产,置换产业,向经营性公司迈进。比如说,不再承接新的基础设施建设任务,而是积极清理和消化存量资产(估计多为物业性资产),采取直接出售获取现金或者合作开发经营等多种形式来进入目标产业。在转型中要注意扬长避短,充分发挥国企的资源优势,以及民营企业的市场化经营能力优势,构筑自身的(以及地方政府需要的)产业蓝图。

 

我们认为,无论采取上述何种转型思路,都是在当前中央政府加大控制地方负债规模的环境下实施的。因此,为了保障转型的可行性,我们建议,平台公司首先应认真盘点一下自身的资产负债表,遵循“沿着资产找负债、根据负债要收益”的逻辑,把资产负债表转化为清晰的资产负债分布图,对照这张“资产负债分布图”,再有的放矢地制定公司发展战略地图。图示如下:

 

 

资源永远是有限的,特别是在中央政府加大对地方负债规模控制力度的环境下,关键的负债能力更加是有限的。那么,如何在规则允许的前提下,做好公司战略规划,实施好产业或模式“转型”,为平台公司提前布局出一个美好“未来”,是考验平台公司管理层决策能力和执行能力的关键指标。群雄争霸,大浪淘沙,吹进黄沙始见金!未来成为谁,将基于今天的选择,让我们拭目以待! 

 

 

三、在引导地方投融资平台转型过程中,地方国资委应积极作为

 

我们认为,在引导地方投融资平台转型过程中,需要地方国资委积极作为参与其中。理由有二。

 

1、首先,国资委的核心功能是履行出资人职责,所以在指导、推进国有企业转型发展中,地方国资委“有责任、有能力”积极参与其中,引导其改革方向,监督其转型定位,指导其重组方案,确保国有资产的保值增值。

 

2、其次,基于国有企业在国民经济中的功能定位和特点,虽然国有企业要积极进行市场化变革,但同时要注意扬长避短,因此其“资源驱动型发展模式”将可能长期是主要旋律。然而,资源永远是有限的,而地方投融资平台公司也必然不只是一家,那么,资源如何优化整合,核心政策如何赋予,这就需要地方国资委“有必要”积极参与其中,进行整体的规划和引导。

 

地方投融资平台作为“半政府、半企业”的特殊机构,在地方经济中扮演者“点土成金”、“划地成城”的重要角色,说它是地方经济的核心发动机亦不为过。它与其他地方国有企业有机结合,在地方经济发展中共同发挥着重要的支柱和主导作用。因此,作为“积极的、有作为” 地方国资委,应主要采取以下措施来引导和推进地方投融资平台转型。

 

一是要有整体性的规划设计。对地方投融资平台乃至其他重要的地方国有企业做一个整体的摸底,充分了解地方的资源分布情况,企业的经营情况,并紧密结合地方政府发展诉求,实施整体性的蓝图规划,进行科学的、合理的转型设计,引导地方国有企业协同发展,进行有目的的转型引导。

 

二是要有针对性的考核目标。在确定各平台公司的转型方向后,要把转型目标纳入对平台公司的考核中,而不是简单的资产保值增值或者完成政府基础设施建设投融资任务。

 

三是要有差别化的监督管理。根据不定的转型定位,要对平台进行差别化的监督管理。比如,对薪酬考核体系的管理、对投资方向的管理、对混改方式方向的管理等等。